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7 años de la reforma de la Constitución española: Primacía de la deuda sobre la ciudadanía por ley

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El pacto entre los grandes partidos nacionales en 2011 para acceder al rescate bancario blindó las políticas de austeridad que marcaron la década posterior al inicio de la crisis.
7 años de la reforma de la Constitución española: Primacía de la deuda sobre la ciudadanía por ley

Entre agosto y septiembre de 2011 tuvo lugar la reforma del artículo 135 de la Constitución española que introdujo el concepto de estabilidad presupuestaria y supuso la prioridad absoluta del pago de la deuda con respecto a cualquier otro gasto, incluidos los de carácter social.

La propuesta de reforma fue realizada por el entonces presidente del Gobierno José Luis Rodríguez Zapatero y fue aprobada por el Congreso el 2 de septiembre y por el Senado cinco días después. Los dos principales partidos, el Partido Socialista Obrero Español (PSOE) y el Partido Popular (PP), que contaban con casi el 92% de los representantes del Congreso, apoyaron la propuesta. El resto de grupos parlamentarios mostró su desacuerdo con esta reforma, aunque solo contó con cinco votos en contra en el Congreso y tres en el Senado. 

Austeridad blindada en la Constitución

Los hasta entonces dos grandes partidos españoles hicieron la modificación constitucional para poder acceder a la ayuda financiera con la que rescatar a sus instituciones bancarias. De ese modo, se blindó por ley la austeridad que marcaría la década posterior al inicio de la crisis.

Administraciones con superávit debieron utilizarlo para el pago de la deuda en vez de dedicarlo a gasto social o a incentivar la actividad económica. Esta situación alargó en España la prevalencia de la crisis y sus efectos. Para el Profesor de Ciencia Política de la Universidad de Barcelona Jesús Palomar fue el "pez que se muerde la cola", debido a que gran parte del déficit de las diferentes Administraciones Públicas se debía a que el Estado no había hecho las trasferencias oportunas: "El que no te paga te obliga a endeudarte y a gastarte el poco dinero que puedas tener en pagar esa deuda", resume.

Diez años después del comienzo de la recesión de 2008 el país sigue teniendo casi 3,5 millones de desempleados, la tasa de paro supera el 15% y persisten los enormes recortes realizados en los primeros años en ámbitos como la sanidad o la educación, donde se perdieron miles de puestos de trabajo que aún no han sido recuperados.

Para el profesor Palomar, uno de los hitos importantes de esta reforma fueron las formas. "Se reformó algo irreformable", afirma en alusión a cómo los partidos se referían hasta entonces a la imposibilidad de reformar la norma constitucional española. Se hizo "de una manera muy poco democrática, pese a que fue legal", continúa. Lo cierto es que el cambio legislativo se realizó en lectura única, sin aceptar ninguna enmienda. "La oposición [solo] estuvo ausente", dice Palomar.

Juan Gimeno Ullastres, miembro del patronato de Economistas sin Fronteras y Catedrático de Economía de la Universidad Nacional de España a Distancia (UNED), considera la reforma como algo simbólico: "Fue simplemente un mensaje tranquilizador a los mercados, para que no se preocuparan, que iban a cobrar". Pero en la práctica cree que no ha tenido tanta importancia: "Son los Gobiernos los que marcan la senda presupuestaria", añade y coincide con Palomar en la crítica al procedimiento.

¿Cómo ha afectado a España en estos 7 años?

España ha tardado 9 años en recuperar el nivel de PIB per cápita que había en 2008 según Eurostat, ha perdido casi un millón de empleos según la Seguridad Social y casi 12 millones de personas viven en riesgo de pobreza o exclusión social. También han aumentado los índices de desigualdad y la precariedad en el trabajo. Aún así la deuda pública española ha aumentado desde 2011 de los 743.000 millones de euros a 1.163.000 millones, de cerca del 70% a casi el 100% del PIB.

Así, Administraciones como los municipios tienen que cumplir un techo de gasto, no pueden utilizar los superávits que puedan tener para inversiones sociales, sino que están obligados a usarlo en amortizar deuda, aunque la amortización anticipada suponga perder dinero.

Los planes de ajuste en los municipios incluyeron desde 2011 una tasa de reposición 0% (salvo en los tres cuerpos prioritarias que la tenían fijada en el 10%: sanidad, educación y las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado), que en 2016 se elevó al 50%, de manera que cuando un funcionario dejaba su empleo durante ese periodo (por jubilación o cualquier otra razón) no podía ser reemplazado. De esta manera, las plantillas de estas administraciones han adelgazado sensiblemente, lo que se deja notar a la hora de prestar los servicios a los ciudadanos, que cada vez tienen que enfrentar una mayor lista de espera.

Aunque las Administraciones no puedan reponer todo su personal funcionario, sí pueden gastar dinero en externalizar los servicios que no pueden prestar por falta de personal, lo que sale más caro, según el Informe de Fiscalización del sector público local del ejercicio 2011, publicado por el Tribunal de Cuentas.

Indignación en la calle

El 15 de mayo de 2011 una gran parte de la ciudadanía española salió a la calle. Los 'indignados' o 'movimiento 15M' fueron algunas de las denominaciones que recibió. Aglutinó a una población heterogénea compuesta por personas de diferentes edades y con características sociales diferentes. La aprobación exprés de esta reforma, sin referéndum y en pleno mes de agosto, indignó aún más a las calles.

Los españoles veían como algunas demandas sociales que contaban con gran consenso no se tenían en cuenta, pero cómo los grandes partidos llegaban a acuerdos para calmar a los inversores y contentar a la Unión Europea. La distancia entre la calle y la clase política se hizo aún mayor.

Es algo que recalca el profesor Palomar: "La sociedad estaba reclamando modificaciones en la Constitución". Relata cómo la ciudadanía reivindicaba que el derecho a una vivienda digna fuera un derecho fundamental y que al final la sensación en el pueblo fue la de que se seguían las indicaciones de los mercados y las instituciones europeas. "La gente pedía otros cambios constitucionales, no este", resume.

Lo cierto es que este gesto de los dos grandes partidos nacionales facilitó que Europa rescatara a los bancos españoles. "El enfado llega cuando alguien nos salva, pero no nos salva a nosotros, sino a los bancos", afirma Palomar.

Para el catedrático de la UNED Gimeno Ullastres esta legislación es "conceptualmente chocante, sangrante", refiriéndose a colocar la deuda como un derecho "sacrosanto" constitucional por encima de los demás. "Parece obvio que primero están los derechos de los ciudadanos", afirma, aunque el pacto entre PSOE y PP no respetó esa obviedad. Aunque sostiene que su crítica tiene que ver más con ese ámbito conceptual que por las consecuencias que acarreó, puesto que a su juicio, el partido de Mariano Rajoy habría llevado a cabo las mismas políticas en todo caso.

El PSOE pagó el precio

Con un Gobierno en minoría y tras la reforma constitucional, el Ejecutivo de Zapatero convocó elecciones anticipadas para el 20 de noviembre de 2011, donde su partido, el PSOE, sacó los peores resultados electorales de su historia.

El PSOE perdió toda credibilidad, a juicio de Palomar, en forma de réditos políticos y electorales. De hecho, para el experto, se trata de una reforma "más propia de Ciudadanos o el Partido Popular, que del PSOE o Podemos". Así, asegura que claramente afectó al sistema de partidos español, que pasó de un sistema bipartidista que copaba alrededor del 90% de los representantes legislativos a contar con cuatro grandes partidos nacionales, tras la aparición de Podemos y Ciudadanos.

El hundimiento de los socialistas y la aparición de nuevos partidos tanto por la izquierda (Podemos) como por la derecha (Ciudadanos) acabó dando una mayoría absoluta al Partido Popular que hizo presidente del Gobierno a Mariano Rajoy.

El actual responsable del Ejecutivo, el socialista Pedro Sánchez, era entonces diputado en el Congreso y votó a favor de la reforma. Cuando alcanzó la secretaría general de su partido reconoció el error que supuso el modo en el que se realizó. De hecho, en el programa electoral con el que se presentó a las últimas elecciones de 2016 llevaba la reforma de nuevo del artículo 135 de la Constitución española.

La compañía del 135 que lo blinda

La reforma constitucional fue acompañada de otras novedades legislativas que la apoyaban. En marzo de 2012, ya con Mariano Rajoy como presidente del Gobierno, se aprobó por la Unión Europea el Tratado de Estabilidad Fiscal, Coordinación y Gobernanza, que incluyó:

  • La regla de equilibrio presupuestario: el déficit público de cada Estado no debe superar el 3% y su deuda pública el 60%.
  • Un mecanismo de supervisión económica y presupuestaria.
  • Una atribución de competencias y sanciones a los órganos de la Unión Europea sobre los Estados que tengan un déficit excesivo.

Y en España en abril de 2012 se aprobó la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Una ley que el propio artículo 135 de la Constitución establecía que debía regular su contenido. 

El modo en que se hizo esta reforma la dejó prácticamente blindada. "Algo que no es un derecho fundamental, sino una medida económica, se blinda con una ley orgánica que requiere más de una mayoría simple", nos explica el profesor Palomar, para ilustrar que es de muy difícil reforma.

De hecho, ve casi imposible su modificación debido a que por motivos ideológicos "al PP ya le va bien esta reforma, y a Ciudadanos también", opina. Añade que solo tendría posibilidades un PSOE que quisiera realizar ese cambio y contara con el apoyo de las fuerzas del arco parlamentario contrarias a la reforma de 2011. Es decir, una confluencia de PSOE, Podemos y los partidos nacionalistas que gobiernan en su región.

El paraguas que lo justificó todo

El catedrático de la UNED Gimeno Ullastres cree que se utilizó el pretexto de la crisis para implementar una serie de políticas que el PP asumía ideológicamente, y que habrían llevado a cabo igualmente: "Sin esa reforma habrían hecho la misma política". De hecho, opina que fueron mucho más allá de lo que la Unión Europea exigía.

El profesor Palomar cree que lo que sucedió es que se armó un relato con elementos como la prima de riesgo, el rescate, Grecia, etc., para conseguir implementar unas políticas que se perseguían a nivel ideológico y que de otra manera la ciudadanía no habría consentido.

Además, el experto afirma que sus efectos tienen si cabe más repercusión ahora que hay menos crisis que entonces. "Es como si a las familias les dices que no pueden irse de vacaciones hasta que no hayan pagado la hipoteca", nos ejemplifica para ilustrar la situación en la que se encuentran Administraciones que tienen una deuda en márgenes asumibles, y que podrían destinar una parte de sus recursos a los servicios a los ciudadanos, pero que el 135 no les permite.

¿Cuáles han sido los beneficios?

Para el profesor Palomar la respuesta fácil es que hay menos déficit, aunque opina que en realidad "nada o casi nada".

Por su parte, Gimeno Ullastre ve cómo único beneficio el tranquilizar a los mercados. Cree que el Gobierno se plegó a sus exigencias, sucumbiendo a la presión. Sin embargo, no vincula la mejora de la economía con ese gesto, sino más bien con una coyuntura internacional que incluyó la bajada del precio del petróleo o la política del Banco Central Europeo, entre otras cuestiones.

El catedrático defiende que justo ahora sería el momento de una reforma constitucional global que, al contrario de lo que hizo la modificación del artículo 135, blinde como derechos fuertes y reivindicables ante los tribunales ámbitos como la educación, la sanidad o el acceso a una vivienda digna. Es decir, que les proporcione el mismo nivel de protección que tienen otros derechos fundamentales como la igualdad ante la ley, la integridad física y moral o la libertad ideológica, religiosa y de culto.

Nuria López

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