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Cinco aspectos fundamentales para entender el proyecto de Ley de Seguridad Integral enviado por Lasso al Parlamento de Ecuador
La iniciativa del Ejecutivo plantea normas que regulan el uso progresivo de la fuerza y reformas a seis normativas existentes.
El pasado 25 de enero, la ministra de Gobierno de Ecuador, Alexandra Vela, y el secretario Jurídico de la Presidencia, Fabián Pozo, entregaron a la Asamblea Nacional el proyecto de Ley Orgánica de Seguridad Integral y Fortalecimiento de la Fuerza Pública, firmado previamente por el presidente del país, Guillermo Lasso.
De acuerdo con Lasso, la normativa tiene como propósito "fortalecer a la fuerza pública y dar respaldo a su labor", señalando que estos servidores públicos "no volverán a sentirse desprotegidos en el cumplimiento de su deber".
"Proponemos un solo cuerpo normativo que permita desarrollar acciones y mecanismos para la labor conjunta entre las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, con el fin de dar una respuesta integral a la seguridad", añadió el mandatario.
En la exposición de motivos del proyecto se hace referencia al aumento de la tasa de homicidios en el país, con 2.496 asesinatos en 2021, muy por encima de los 1.371 de 2020; asimismo, se habla de la delincuencia organizada y la crisis carcelaria, por los distintos motines que se registraron en centros penitenciarios el año pasado, el más sangriento de ellos a finales de septiembre, con un saldo de 119 reos muertos.
El texto, además, fue enviado al Parlamento, en medio de la polémica que se ha desatado en el país por la condena de más de tres años de prisión que recibió un policía, identificado como Santiago Olmedo, por abatir a dos delincuentes en un intento de robo en la ciudad de Riobamba, en junio de 2021.
Un tribunal determinó que hubo extralimitación de la fuerza, puesto que el policía propinó más de 10 disparos por la espalda a los delincuentes, no estando ante un peligro inminente. También se concluyó, según la Fiscalía, que el uniformado no observó ni consideró "el uso progresivo o racional de la fuerza en los criterios de necesidad y proporcionalidad".
Lasso y Vela expresaron su inconformidad con la sentencia. El mandatario, incluso, recibió al policía en la sede de Gobierno en Quito y le ofreció asesoría legal para la siguiente etapa de apelación ante los tribunales.
El documento que envió el Ejecutivo al Parlamento tiene 46 artículos, que están divididos con siete títulos, que plantean normas que regulan el uso progresivo de la fuerza y reformas a seis normativas existentes: la Ley de Seguridad Pública y del Estado, el Código Orgánico de Entidades de Seguridad Ciudadana y Orden Público, el Código Orgánico Integral Penal, la Ley Orgánica de Extinción del Dominio, el Código Orgánico de la Función Judicial y la Ley Orgánica del Servicio Público.
1. Uso progresivo de la fuerza
Del artículo 3 al 8 está lo relacionado con el uso progresivo de la fuerza. Al respecto, Pablo Medina, politólogo y profesor de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador, señala que quizás la novedad que tiene el proyecto en cuanto a esto "es que no solo se está aplicando al tema de policías, sino también de militares".
Sin embargo, considera que este apartado del proyecto "en un 90 % es prácticamente un 'copy and paste'" de las disposiciones generales que ya están en el Código Orgánico de Entidades de Seguridad Ciudadana; es decir, "no hay mayor novedad más allá de que se aplique también a Fuerzas Armadas".
Para Juan Carlos Perea, abogado litigante e investigador en defensa penal y constitucional, en el proyecto hay algunos "errores" y "contradicciones" en cuanto al uso progresivo de la fuerza, puesto que algunos artículos se contraponen con dictámenes de la Corte Constitucional (CC) de Ecuador.
El artículo 4 del texto dice que "las entidades facultadas para usar la fuerza con potencial letal son las Fuerzas Armadas, la Policía Nacional, y el Cuerpo de Seguridad y Vigilancia Penitenciaria".
Al respecto, Perea comenta que esto demuestra que quienes lo redactaron "ni siquiera han leído los dictámenes de la CC" y cita uno, concretamente el 5-19-EE/19A de octubre de 2019, que en su párrafo 20.2 dice que "por disposición constitucional, tanto las Fuerzas Armadas como la Policía Nacional son las únicas entidades que pueden ejercer la fuerza de manera legítima" y no habla de los guías penitenciarios. El letrado indica que esto fue ratificado por la misma institución en la sentencia 33-20-IN/21 y acumulados, en su párrafo 114.
También hace referencia al artículo 5 del proyecto, que establece los "principios para el uso de la fuerza" y enumera: legalidad, necesidad, proporcionalidad y precaución. Sobre ello, Perea comenta que el mandatario olvidó incluir uno más, que es el de "humanidad", como también lo establece la CC en la misma sentencia 33-20-IN/21 y acumulados, esta vez en el párrafo 117, donde dice que este tiene como objetivo "complementar y limitar intrínsecamente el principio de necesidad, al prohibir las medidas de violencia que no son necesarias".
El abogado también comenta que en el mismo artículo 5 del texto del Ejecutivo hay otra contradicción. Al referirse al principio de proporcionalidad, el proyecto lo define como "el equilibrio entre la gravedad de la amenaza y la fuerza empleada", pero más adelante señala que "la proporcionalidad se aplicará conforme el objeto legal que se persigue, y no a los medios empleados".
Una observación más que hace Perea es respecto al artículo 6, que se refiere a los niveles del uso de la fuerza. En su último inciso, este apartado dice que "el nivel del uso progresivo o racional de la fuerza dependerá de la actuación del presunto infractor, por tanto el uso progresivo de la fuerza puede iniciarse en cualquier nivel e incrementarse o reducirse gradual o repentinamente". Sin embargo, el abogado comenta que "no hay un texto que diga cómo graduar y cómo comenzar a hacer el uso progresivo de la fuerza".
2. Mayor participación de las FFAA
En el resto del articulado, relacionado con las reformas a los seis cuerpos legales vigentes, aparecen otras "figuras", dice Medina, con las que buscan "una mayor participación de Fuerzas Armadas en seguridad ciudadana".
De acuerdo con el politólogo, estas figuras son "la flexibilización de lo que se entiende por soberanía", la creación de los estados de emergencia del sistema de seguridad pública y del Estado y hacer que los centros de privación de libertad o cárceles sean parte de los sectores estratégicos.
"El presidente está relativizando el concepto de soberanía. Él está diciendo, entendamos por soberanía algo más amplio, entendamos que por soberanía está la pérdida de control por parte del Estado de algún sector o de un territorio (nacional) específico", señala Medina y añade que con ello, se busca la actuación de las Fuerzas Armadas en estos espacios "porque su misión es proteger la soberanía".
El entrevistado considera que esta figura "es peligrosa", puesto que "es una herramienta que le da al Ejecutivo la posibilidad de decir que cualquier cosa es soberanía" y facilitar la actuación de los militares.
Sobre la creación de los estados de emergencia, Medina considera que "es una versión 'light' del estado de excepción", que sí está en la Constitución de Ecuador y por el cual el jefe de Estado puede suspender o limitar el ejercicio de ciertos derechos.
Con el estado de emergencia que se propone, explica el politólogo, "no se restringen derechos", pero las Fuerzas Armadas pueden salir. Entonces, con ello "están creando este punto intermedio entre un estado de excepción y la situación normal".
Respecto a la tercera figura, relacionada con los centros de rehabilitación social, Medina explica que hacer que estos sean parte de los sectores estratégicos permite que también sean objeto de custodia por Fuerzas Armadas.
Sobre esta mayor participación de las Fuerzas Armadas en la seguridad ciudadana, el politólogo señala que "en un momento de emergencia se entiende, es incluso deseable, quizás, pero dejarlo abierto para que en cualquier momento se pueda hacer, normalmente, al menos en América Latina, la historia nos ha demostrado que no es una buena idea".
Además, el proyecto contempla la creación de un subtipo de delito de terrorismo, que es el de "actos de terrorismo en centros de privación de libertad".
3. Consejo Nacional de Política Criminal
En el proyecto de ley se propone la creación del Consejo Nacional de Política Criminal y lo definen como "el espacio para que todas las entidades con atribuciones en el fenómeno de la criminalidad puedan consensuar una política criminal. Proveerá una amplia visión multidisciplinar a un problema multifactorial".
Este estaría integrado por el Ministerio de Gobierno, el ente rector en materia de derechos humanos, la Fiscalía General del Estado, la Corte Nacional de Justicia, la Defensoría del Pueblo, el o la comandante general de la Policía Nacional, el ente rector en materia de administración de centros de privación de libertad, el Servicio Nacional de Aduanas, la Unidad de Análisis Financiero y Económico, un delegado del presidente de la República y la Secretaría Nacional de Inteligencia o quien haga sus veces.
Al respecto, Medina opina que "está muy bien" la creación de esta instancia, pero "para eso no se necesitaba una ley", puesto que el presidente, siendo el rector de la política pública del país, "puede convocar un consejo si es que quiere" y para formalizarlo puede hacerlo mediante decreto ejecutivo.
4. Patrocinio legal del Estado a policías
La propuesta del Ejecutivo incluye el patrocinio legal financiado por el Estado para policías, mediante una reforma al Código Orgánico de Entidades de Seguridad Ciudadana y Orden Público.
"Los servidores policiales tienen derecho a recibir asesoría jurídica y patrocinio en las investigaciones y procesos penales a los que sean sujetos por hechos relacionados a actos de servicio que hayan desempeñado", dice el documento.
Se detalla que este derecho lo materializará el Ministerio de Gobierno y se establecen dos modalidades: patrocinio directo, mediante el cual se asignan abogados de entre aquellos que tenga contratados directamente la institución; y patrocinio por contrato, que permite la contratación de profesionales externos que elijan directamente los policías.
"Me parece bien [...] En sí el artículo tiene algo bastante interesante, pero hay cuestiones que saber cómo regular y tener en cuenta que es casi imposible poder llegar a regularlo todo", dice Perea, haciendo referencia a los honorarios de los abogados.
5. ¿Es seguridad integral?
Medina pone en duda que esta iniciativa del Ejecutivo contemple una "seguridad integral", puesto que considera que para ello se necesita una "una política mucho más amplia".
"La política integral tiene que ver con salud, educación, condiciones de vida, etc., eso es fundamental; si no estás trabajando en qué jóvenes tengan futuro, luego no te preguntes porqué entran en bandas, en mafias, son víctimas o entran al narcotráfico", manifiesta y añade que el proyecto no aborda otros aspectos de índole social.
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